تاوان دخالت ۵۰دستگاه در سیاست صنعتی

فردای‌ اقتصاد: اقتصاد ایران در چند سال اخیر سیاهه بلندی از مشکلات را تجربه می‌کند، مشکلاتی مانند رکود، بیکاری، تولید زیرظرفیت، تعطیلی برخی واحدهای تولیدی، عقب افتادن از رقبای منطقه‌ای، رواج بیشتر سفته‌بازی و فعالیت‌های نامولد، بی‌ثباتی بازارها و غیره. مشکلاتی پیچیده و پردامنه که ذهن سیاستمداران و سیاستگذاران کشور را هرچه بیشتر به خود مشغول داشته و بر همین اساس طرح شعارهایی مانند «حمایت از تولید»، «رونق تولید» و «جهش تولید» را می‌توان دعوت به عزمی ملی برای چاره‌جویی و غلبه بر آن دانست.

در تلاش برای رفع مشکلات در سال‌های اخیر، شاهد توجهی دوباره به لزوم طراحی استراتژی توسعه صنعتی هستیم، در این چارچوب تاکید می‌شود که عدم برخورداری دولت از اولویت‌های صنعتی و معدنی و برخورداری از یک نقشه راه مناسب برای همگرایی و هم‌افزایی سیاست‌ها و اقدامات دستگاه‌های مختلف، مانع تحقق انتظارات است.

اهمیت موضوع دوم تا آنجاست که اگرچه اولویت‌بندی رشته فعالیت‌های پیشران و محدود کردن سیاست‌های حمایتی دولت، به حمایت از این پیشران‌ها مهم است، اما پیش از تحقق اولویت‌بندی، ابتدا باید انسجام لازم در سیاست‌های صنعتی ایجاد شود، انسجامی که یکی از لوازم آن، ایجاد وفاق و انسجام در سیاست‌ها و ساختار سازمانی و نهادهای حامی توسعه صنعتی است.

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با آسیب‌شناسی استراتژی توسعه صنعتی در ایران، معتقد است که میزان هماهنگی سیاست‌های حمایت از تولید در حوزه‌های مختلف یعنی هماهنگی سیاست‌های صنعتی، تجاری، اعتباری، آموزشی و فناوری و میزان هماهنگی نهادها و سازمان‌های سیاستگذار مورد توجه است. این موضوع از آنجا اهمیت دارد که دستیابی به این انسجام، به‌ویژه مسئله‌ای بسیار مهم برای یک دهه اخیر است، زیرا وقوع شوک‌های متعدد، آشفتگی و سیاست‌های پراکنده و غیربرنامه‌ای را در اقتصاد ایران تشدید کرده است.

بررسی‌ها نشان می‌دهد که فقدان انسجام سیاستگذاری صنعتی به شکل تعدد سازمان‌ها و نهادهای درگیر اعمال سیاست‌های صنعتی ظاهر شده و حداقل ۵۰ سازمان و نهاد (که برخی بیش از ۱۰۰زیرمجموعه دارند) درگیر اجرای سیاست‌های مختلف صنعتی هستند.

هر کدام از این سازمان‌ها و نهادهای درگیر اعمال یکی از خط مشی‌های صنعتی هستند که هماهنگی مناسبی با سایر سیاست‌ها ندارد. لازم به ذکر است که یک سوم نهادهای شناسایی شده، مسئول اعمال خط‌مشی‌های اعتباری هستند و بیشترین موازی‌کاری و تشتت سازمانی در زمینه تامین مالی تولید است. فقدان انسجام سیاستی موجب می‌شود تا در عمل اولویت‌بندی‌های مختلفی از سوی دستگاه‌ها اعمال و به صورت تقسیم منابع حمایتی میان اولویت‌های پراکنده ظاهر شود؛ به‌طور مثال در لایحه بودجه ۱۴۰۱، بیش از ۱۷۵هزار میلیارد ریال صرف حمایت از پژوهش‌های توسعه‌ای و کاربردی شده است، چنین میزان هزینه‌ای باید به بهبود کیفیت تولیدات و رشد بهره‌وری منجر شود، در حالیکه روندهای بهبود سرمایه و تشکیل سرمایه در سال‌های گذشته حاکی از روندی نزولی است.

بر این اساس به نظر می‌رسد که تدوین استراتژی توسعه صنعتی به عنوان نقشه راه توسعه صنعتی کشور، حداقل با سه دلیل از نظر اجرایی توجیه می‌شود: اول- لزوم هماهنگی میان سیاست‌ها (اثربخش ساختن سیاست‌ها)؛ دوم-لزوم هماهنگی میان اقدامات بخش‌ها و نهادها (هماهنگ‌سازی اولویت بخشی)؛ سوم-لزوم اولویت‌بندی برای استفاده بهینه از منابع محدود عمومی. سه مسئله اجرایی فوق صرفا در صورتی کارآمد و نتیجه‌بخش خواهند بود که در چارچوب یک نقشه راه صورت گرفته و تزاحم‌ها، تداخل‌ها، موازی‌کاری‌ها و حیف و میل منابع از آن حذف شود. این در حالی است که مقایسه عملکرد دولت و دستگاه‌های اجرایی با ملاحظات پیش گفته حاکی از شکاف عمیق انتظارات و نتایج است. به تعبیر دیگر، در حال حاضر شاهد ناکارایی یا فقدان اثربخشی سیاست‌ها هستیم؛ شاهد عدم هماهنگی و موازی‌کاری دستگاه‌های اجرایی هستیم؛ شاهد اتلاف گسترده منابع تحت عنوان حمایت از تولید هستیم.

به نظر می‌رسد پراکندگی و درهم ریختگی موجود در ساختار اداری کشور که به ترتیب در هر سه سطح هماهنگی سیاست‌ها، تفکیک وظایف سازمانی دستگاه‌ها و هماهنگی اقدامات آنها و دست آخر پرهیز از اتلاف منابع ملاحظه می‌شود، مسئله‌ای ساختاری است که به سادگی قابل حل نبوده و دستورکارهایی مانند تدوین استراتژی توسعه صنعتی کشور که به سطحی فراتر از سطح سوم، یعنی تعیین اولویت‌ها و محدود کردن مداخلات به حوزه‌های دارای اولویت می‌پردازد، بدون بررسی ضعف‌ها، شکاف‌ها و روابط سازمانی و نهادی و بودجه‌ای پشت سر الگوهای موجود هزینه کردن منابع حمایتی، راه به جایی نخواهد برد.

فاز صفر اولویت‌بندی، دستیابی به انسجام سیاستی است و برای دستیابی به این انسجام سیاستی توصیه‌های زیر باید مورد توجه قرار گیرد:

اول اینکه؛ سازمان برنامه و بودجه در جهت برنامه و هدفمند شدن تخصیص منابع به برنامه‌های حمایتی دستگاه‌های مختلف اقدام کند. دوم؛ وزارت صمت هماهنگی میان سازمان‌های توسعه‌ای و نهادهای پشتیبان مالی خود را افزایش دهد. در دوره اخیر، چارت جدید وزارت صمت مصوب شد که طی آن وظایف جدیدی برای واحدهای ستادی در نظر گرفته شده و تلاش شده تا ماموریت محوری و هماهنگی میان این واحدهای ستادی افزایش یابد، این موضوع اگرچه انسجام سیاستی در این وزارتخانه را افزایش می‌دهد، اما کافی نیست. ایجاد انسجام سیاستی در این وزارتخانه زمانی محقق می‌شود که انسجام لازم میان واحدهای ستادی و سازمان‌های تابعه در راستای سیاستگذاری صنعتی هماهنگ ایجاد شود. ایجاد هماهنگی از طریق ایجاد شورای راهبری سیاست‌های صنعتی در سطح وزارتخانه یا قرار دادن نماینده ویژه وزیر در امور سیاست‌های صنعتی از جمله پیشنهادهای این حوزه است. سوم؛ هماهنگی سیاستگذاری بین وزارت صمت و وزارت اقتصاد ارتقا یابد. چهارم؛ افزایش انسجام سیاست‌های اعتباری با احیای بانکداری توسعه‌ای پیشنهاد دیگر مرکز پژوهش‌های مجلس است. پنج بانک تخصصی-توسعه‌ای که در سال‌های گذشته در کنار بانک‌های تجاری تشکیل شده‌اند، می‌توانند نقش مهمی در توسعه صنعتی ایفا کنند. از برنامه سوم به این سو تفاوت بانک‌های تجاری و توسعه‌ای از میان رفته است، بازنگری در نقش این بانک‌ها (از جمله بانک صنعتی و معدنی) و احیای بانکداری توسعه‌ای یکی از الزامات بهبود تامین مالی صنعتی و ارتقای خط‌مشی‌های اعتباری است.